Ασυγχώρητη Προχειρότητα στον Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό

Τετάρτη, 23 Απριλίου, 2025

Με τον ΘΧΣ είναι σαν να ανακοινώνουμε ότι η κήρυξη Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης στο Αιγαίο εξαρτάται από την Τουρκία. Είναι αυτό το μήνυμα που θέλουμε να στείλουμε;

Ηβεβιασμένη παρουσίαση από την Ελληνική κυβέρνηση ενός μονοσέλιδου χάρτη «Θαλάσσιου Χωρoταξικού Σχεδιασμού» (ΘΧΣ) είναι μια απόφαση με πολλά προβλήματα.

Η κυβέρνηση έσπευσε να δημοσιεύσει μόνο ένα δελτίο τύπου, χωρίς να δώσει στη δημοσιότητα το πλήρες κείμενο της σχετικής «Εθνικής Χωρικής Στρατηγικής για τον Θαλάσσιο Χώρο». Ακόμα και από την μια σελίδα όμως φαίνονται τα μεγάλα προβλήματα των επιλογών της κυβέρνησης. Οι προθέσεις της κυβέρνησης μπορεί να είναι σωστές, το σχέδιο όμως δυστυχώς δεν πετυχαίνει τους στόχους του.

Η δημοσίευση έγινε σε καθεστώς πίεσης από την ΕΕ μετά από την πολυετή καθυστέρηση της σημερινής κυβέρνησης να συμμορφωθεί με την Ευρωπαϊκή Οδηγία για τον Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό, η προθεσμία της οποίας έληξε το 2021. Η καθυστέρηση της κυβέρνησης οδήγησε στην καταδίκη της Ελλάδας από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο στην υπόθεση C-128/24, Επιτροπή εναντίον Ελλάδος, της 27ης Φεβρουαρίου 2025. Το Δικαστήριο σωστά θύμησε στην ελληνική κυβέρνηση ότι η υποχρέωση κατάρτισης σχεδιασμού ουδόλως συνδέεται με την ολοκλήρωση της οριοθέτησης θαλασσίων ζωνών, συνεπώς ο σχεδιασμός έπρεπε να ολοκληρωθεί ανεξάρτητα από τις σχέσεις μας με την Τουρκία ή οποιαδήποτε άλλη χώρα.

Το νόημα της απόφασης του Δικαστηρίου ήταν ότι η Ελλάδα όφειλε να δημιουργήσει χωροταξικό σχέδιο ώστε να προστατεύσει το περιβάλλον, την αλιεία, την ναυσιπλοϊα, τον τουρισμό και τις άλλες χρήσεις στις θαλάσσιες ζώνες στις οποίες ασκούμε κυριαρχία. Η ΕΕ δεν έχει αρμοδιότητα να μας πει ποιες είναι οι θαλάσσιες ζώνες μας. Από εμάς εξαρτάται να αποφασίσουμε. Το πρόβλημα είναι ότι οι ζώνες αυτές είναι ελάχιστες και δεν αρκούν για να προστατεύσουν το Αιγαίο από περιβαλλοντικούς και άλλους κινδύνους. Σήμερα το μεγαλύτερο μέρος του Αιγαίου είναι ανοικτή θάλασσα στην οποία κανένα κράτος δεν ασκεί κυριαρχία και κανένα κράτος δεν μπορεί να προστατεύσει π.χ. από την ρύπανση ή την υπεραλίευση.

Η Ελλάδα σε αντίθεση με όλες τις άλλες χώρες της ΕΕ δεν έχει αιγιαλίτιδα ζώνη 12 ναυτικών μιλίων ούτε και έχει κηρύξει ΑΟΖ με γενική εσωτερική νομοθεσία (όπως π.χ. το Maritime and Coastal Act 2009 της Βρετανίας ή το σχετικό διάταγμα Ordonnance n° 2016-1687 της Γαλλική Δημοκρατίας για τις θαλάσσιες ζώνες). Η Ελλάδα έχει αναγνωρίσει ΑΟΖ έμμεσα και αποσπασματικά με την κύρωση των συμφωνιών με Ιταλία και Αίγυπτο, κάτι που αποδίδει σωστά και ο πρόσφατος χάρτης του ΘΧΣ. Τα δικαιώματα στην υφαλοκρηπίδα, που υπάρχουν χωρίς να χρειάζεται νομοθετική δήλωση, αφορούν μόνο τον βυθό και το υπέδαφος, όχι την θάλασσα ή την επιφάνειά της. Για παράδειγμα δεν επιτρέπεται από το διεθνές δίκαιο να στήσουμε υπεράκτια αιολικά πάρκα στην υφαλοκρηπίδα μας. Για να το κάνουμε αυτό πρέπει πρώτα να έχουμε κηρύξει ΑΟΖ στην σχετικη περιοχή.

Εφόσον όμως δεν έχουμε κηρύξει ΑΟΖ ή άλλες σχετικές ζώνες, τότε οι μόνες περιοχές που έχουμε κυριαρχικά δικαιώματα είναι τα 6 μίλια της αιγιαλίτιδας ζώνης (από τον ν. 230/1936) και οι περιοχές που αναφέρονται στους κυρωτικούς νόμους των ελληνο-ιταλικών και ελληνο-αιγυπτιακών συμφωνιών του 2020, καθώς και τον βυθό βάσει των παραδοσιακών προβλέψεων για την υφαλοκρηπίδα.

Νομίζω είναι κάτι τόσο προφανές που κανονικά δεν θα χρειαζόταν να το αναφέρουμε ρητά, αλλά η απόφαση της κυβέρνησης μας υποχρεώνει να το υπενθυμίσουμε: μια χώρα δεν μπορεί να καταρτίσει χωροταξικό σχέδιο σε περιοχές στις οποίες δεν ασκεί κυριαρχία. Και όμως ακριβώς αυτό έκανε η Ελλάδα με τον πρόσφατο χάρτη «Θαλάσσιου Χωροταξικού Σχεδιασμού». Ο χάρτης απεικονίζει περιοχές που είναι σήμερα ανοικτή θάλασσα. Στις περιοχές αυτές η Ελλάδα μπορεί μόνο να ρυθμίζει χωροταξικά το βυθό και το υπέδαφος στην υφαλοκρηπίδα της (κάτι που ίσως φαίνεται να επιτρέπει το άρθρο 3 της Οδηγίας της ΕΕ αφού ορίζει «θαλάσσια ύδατα» και τον θαλάσσιο βυθό και το υπέδαφος), αλλά όχι άλλες χρήσεις στην επιφάνεια ή μέσα στη θάλασσα, π.χ. αλιεία, ναυτιλία, παράκτια αιολικά. Ο πλήρης χωροταξικός σχεδιασμός προϋποθέτει όμως Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη, αφου προυποθέτει την εναρμόνιση όλων των σχετικών δραστηριοτήτων. Διαφορετικά δεν είναι χωροταξικός σχεδιασμός.

Σε συνέντευξή του ο Υπουργός Εξωτερικών αναφέρθηκε στις σχετικές ζώνες που απεικονίζει ο δημοσιευθείς χάρτης ως όριο της «υφαλοκρηπίδας» της Ελλάδας. Αυτό κατά μια έννοια είναι σωστό γιατί η υφαλοκρηπίδα υπάρχει χωρίς νομοθετική πρόβλεψη. Η αναφορά όμως είναι ουσιωδώς άστοχη: η υφαλοκρηπίδα αφορά το υπέδαφος, όχι την θάλασσα. Δεν αφορά την αλιεία, την ναυσιπλοία και τις άλλες χρήσεις που οφείλει να ρυθμίζει η χωροταξία. Η θαλάσσια ζώνη πάνω από την υφαλοκρηπίδα παραμένει ανοιχτή θάλασσα, όπου δεν νοείται άσκηση ρυθμιστικής αρμοδιότητας από ένα κράτος. Συνεπώς το ΘΧΣ πάνω από την ανοιχτή θάλασσα είναι στην ουσία κάτι παράνομο – αφού ένα κράτος που δεν έχει ΑΟΖ δεν μπορεί να ρυθμίζει κάτι πέραν του βυθού.

Το νομικό αυτό σφάλμα – και η ενδεχόμενη νομική ακυρότητα του ΘΧΣ – ίσως είναι κάτι αδιάφορο πρακτικά, αφού η Ελλάδα μάλλον δεν θα κάνει καμμία ενέργεια στις περιοχές αυτές. Υπάρχει όμως μια άλλη πολύ σημαντικότερη διάσταση της απόφασης αυτής. Αυτή είναι η επίσημη αναβολη της κήρυξης ελληνικής ΑΟΖ. Ο χωροταξικός σχεδιασμός δηλώνει τις στρατηγικές και μακροπρόθεσμες επιλογές μιας χώρας. Η σχετική Οδηγία 2014/89 της ΕΕ αναφέρει για παράδειγμα ότι στόχος είναι η «βιώσιμη ανάπτυξη» της θάλασσας ενώ στο άρθρο 6 αναφέρεται ότι η αναθεώρηση των σχεδίων πρέπει να γίνεται τουλάχιστον κάθε δέκα χρόνια. Ο χρονικός ορίζοντας της χωροταξίας είναι από τη φύση της μακροπρόθεσμος. Συνεπώς ό,τι βάλουμε στον Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό δηλώνει προς την διεθνή κοινότητα την επίσημη και μακροχρόνια θέση της Ελλάδας για τις θαλάσσιες ζώνες της.

Τι δηλώνει λοιπόν ο χάρτης όπως δημοσιεύτηκε για τις στρατηγικές επιλογές μας; Το ΘΧΣ δηλώνει, ότι δεν έχουμε ΑΟΖ εκτός των περιοχών συμφωνημένων με Ιταλία και Αίγυπτο, δηλαδή δεν προγραμματίζουμε μια μη αποσπασματική υιοθέτηση ΑΟΖ που να μην εξαρτάται από διμερείς συμφωνίες. Είναι σαν να ανακοινώνουμε ότι η κήρυξη Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης στο Αιγαίο εξαρτάται από την Τουρκία. Είναι αυτό το μήνυμα που θέλουμε να στείλουμε;

Υπάρχει ένα δεύτερο πρόβλημα με την αναβολή επίλυσης των θεμάτων αυτών. Το ΘΧΣ αφήνει τουλάχιστον ανοικτό το ενδεχόμενο ότι η Ελλάδα, κατ’ ουσία παραιτείται, έστω προσωρινά, του δικαιώματος της αιγιαλίτιδας ζώνης των 12 μιλίων για την επόμενη χρονική περίοδο. Αφού δεν το έχουμε προγραμματίσει στο σχέδιο για την επόμενη δεκαετία, δηλώνουμε – έμμεσα αλλά ξεκάθαρα – ότι δεν σκοπεύουμε να ασκήσουμε το δικαίωμά μας στα 12 μίλια. Η παράλειψη αυτή μπορεί να χρησιμοποιηθεί από την Τουρκία ως ένδειξη ότι έχει παγιωθεί και από το εσωτερικό μας δίκαιο ένα δήθεν «τοπικό έθιμο» στο Αιγαίο ή κάτι παρόμοιο – μια ιδιότυπη κατάσταση που αποκλίνει από το γενικό δίκαιο της θάλασσας. Ας θυμήσουμε εδώ ότι ακόμα και η αρχή της μέσης γραμμής για την αιγιαλίτιδα ζώνη ενδέχεται να υποχωρεί σύμφωνα με το άρθρο 15 της Σύμβασης για το Δίκαιο της Θάλασσας, όταν «λόγω ιστορικού τίτλου ή άλλων ειδικών περιστάσεων παρίσταται ανάγκη να οριοθετηθούν οι χωρικές θάλασσες των δύο κρατών κατά διαφορετικό τρόπο». Δεν ισχυρίζομαι ότι η Τουρκία θα κερδίσει αυτό το επιχείρημα ενώπιον του δικαστηριου της Χάγης, όταν φτάσουμε εκεί. Αλλά θεωρώ ανεπίτρεπτο για μια ελληνική κυβέρνηση από βιασύνη και προχειρότητα να δίνει δικαιώματα στην Τουρκία να κάνει τέτοιους ισχυρισμούς, ότι δήθεν υπάρχουν στο Αιγαίο «ειδικες περιστάσεις» – η μόνιμη επωδός της Τουρκικής νομικής επιχειρηματολογίας.

Ποιος είναι ο λόγος των καθυστερήσεων και της αναβλητικότητας της ελληνικής κυβέρνησης; Είναι νομίζω απλά πολιτικός. Ενώ ο Θαλάσσιος Χωροταξικός Σχεδιασμός βασίζεται στην αρχή της σταθερότητας και του προσεκτικού προγραμματισμού, η κυβέρνηση συνεχίζει να θέλει να αποφεύγει τις αποφάσεις – αλλά αποφεύγει και τον διακομματικό διάλογο ή την επιδίωξη διακομματικής συναίνεσης – ώστε να ικανοποιεί ένα συγκεκριμένο εκλογικό ακροατήριο. Πρόκειται για ένα τμήμα της κοινής γνώμης που δεν θέλει επίλυση των διαφορών στη βάση του διεθνούς δικαίου, αλλά επιδιώκει από την Ελλάδα επίδειξη πυγμής (και ακόμα και «πρώτο πλήγμα» εναντίον των «προαιώνιων εχθρών» του ελληνισμού και άλλα ηχηρά παρόμοια που δεν έχουν σχέση με τον σύγχρονο κόσμο). Οι απόψεις αυτές είναι συνηθισμένες στα δεξιά και ακροδεξιά του πολιτικού φάσματος. Εικάζω ότι ο χάρτης που ανακοινώθηκε είναι μια επιχείρηση εξευμενισμού του εκλογικού αυτού κοινού, ενός ανήσυχου και σε μεγάλο βαθμό φοβισμένου κοινού της συντηρητικής παράταξης.

Ο χαρτης που δημοσίευσε η κυβέρνηση δείχνει εντυπωσιακά απλός και ξεκάθαρος. Τα σύνορά μας φαίνεται να φτάνουν στο μεγαλύτερο δυνατό όριο. Δίνει μια εικόνα πυγμής και αποφασιστικότητας. Δυστυχώς όμως η πραγματικότητα είναι το ακριβώς αντίθετο: η απόφαση της κυβέρνησης είναι η διατήρηση της αναβλητικότητας. Η Ελλάδα έφτιαξε θαλάσσιο σχέδιο που καλύπτει θαλάσσιες περιοχές στις οποίες η ίδια παραδέχεται ότι δεν έχει σχετικά δικαιώματα, αφού δεν έχει Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη. Η αιγιαλίτιδα ζώνη είναι 6 και όχι 12 μίλια επ’ αόριστο. Το θέμα της οριοθέτησης των θαλασσίων ζωνών μας παραμένει χωρίς λύση. Παραδεχόμαστε, τουλάχιστον έμμεσα, ότι η κήρυξη ΑΟΖ θα συναποφασισθεί με την Τουρκία, ακόμα και για περιοχές που δεν είναι δυνατόν να αμφισβητηθούν. Αυτό είναι το περιεχόμενο του σχεδίου ώς έχει, παρά την αντίθετη εντύπωση που δίνει ο χάρτης.

Γιατί διστάζει η κυβέρνηση να πάρει τις απαραίτητες αποφάσεις; Γιατί δεν λύνουμε τις διαφορές μας με προσφυγή στη Χάγη, όπως κάνουν όλες οι χώρες της ΕΕ; Πιστεύω ότι ο λόγος οφείλεται στην θεωρία του πρώην Πρωθυπουργού Κώστα Καραμανλή ότι δήθεν το διεθνές δίκαιο επιβάλει την μέση γραμμή στην οριοθέτηση της υφαλοκρηπίδας και της Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης με την Τουρκία (και ότι το δικαστήριο της Χάγης δήθεν θα φοβηθεί ή για κάποιο άλλο λόγο θα παραλείψει να το αναγνωρίσει). Αυτή είναι μια συνηθισμένη παραδοχή του ελληνικού πολιτικού κόσμου, που αποτυπώνεται και στον χάρτη του ΘΧΣ ως δήθεν παραδοχή του «Νόμου Μανιάτη», του άρθρου 156 του ν. 4001/2011. Ο νόμος Μανιάτη δεν λέει όμως αυτό και είναι πολύ πιο προσεκτικός. Ο νόμος λέει ότι η μέση γραμμή είναι τα «εξωτερικά όρια» της υφαλοκρηπίδας για τους προσωρινούς σκοπούς της διανομής οικοπέδων σε ιδιωτικές εταιρείες για έρευνες για φυσικούς πόρους. Αναφέρεται δηλαδή ως μια προσωρινή πρακτική λύση (που ρητά επιτρέπεται από το διεθνές δίκαιο ως προσωρινή διευθέτηση στο άρθρο 74(3) της Σύμβασης) αλλά είναι αναμενόμενο ότι θα αλλάξει, είτε με διαπραγμάτευση, είτε από το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης όταν ή αν παραπεμφθεί η οριοθέτηση σε αυτό.

Δυστυχώς ο συντηρητικός πολιτικός κόσμος – ακολουθώντας σχετικά λεγόμενα από τον κ. Καραμανλή σε πρόσφατη ομιλία του τον Δεκέμβριο στην παλιά Βουλή – ισχυρίζεται ότι η Ελλάδα έχει δικαίωμα υφαλοκρηπίδας εως τη μέση γραμμή. Αυτό όμως είναι νομικά εσφαλμένο. Η Σύμβαση για το δίκαιο της θάλασσας στα άρθρα 74 (ΑΟΖ) και 83 (υφαλοκρηπίδα) δεν υιοθετεί την λύση της μέσης γραμμής. Αναφέρει μόνο ότι η οριοθέτηση πραγματοποιείται κατόπιν συμφωνίας, με σκοπό «την επίτευξη δίκαιης λύσης». Δεν αναφέρει τίποτα για μέση γραμμή. Στο θέμα αυτό δεν χωρεί καμμία αμφιβολία, αφού τo Δικαστήριο της Χάγης απέρριψε την μέση γραμμή ως δεσμευτική λύση για την υφαλοκρηπίδα και με το προϊσχύσαν εθιμικό δίκαιο, στην υπόθεση της Βόρειας Θάλασσας το 1969.

Η μέση γραμμή αναφέρεται πλέον μόνο στο διαφορετικό κεφάλαιο της Σύμβασης για την οριοθέτηση αιγιαλίτιδας ζώνης παράκτιων κρατών (άρθρο 15 της Σύμβασης), και για το οποίο υπάρχει και η αίρεση των «ειδικών συνθηκών».

Δυστυχώς το διεθνές δίκαιο είναι υπερβολικά ασαφές στο θέμα της οριοθέτησης υφαλοκρηπίδας και ΑΟΖ. Από πουθενά δεν προκύπτει ότι η Ελλάδα έχει «εθνικά δίκαια» στην μέση γραμμή. Φυσικά όλα τα νησιά έχουν υφαλοκρηπίδα και ΑΟΖ, και στο θέμα αυτό η Τουρκία έχει εντελώς λανθασμένες θέσεις (όπως και στα περισσότερα ζητήματα στο Αιγαίο) και γι αυτό το Τουρκολιβυκό μνημόνιο είναι νομικά εσφαλμένο. Από την γεωγραφία του Αιγαίου συνεπώς το διεθνές δίκαιο κάνει το μεγαλύτερο μέρος του Αιγαίου ελληνική θάλασσα, και κάθε διεθνές δικαστήριο θα δικαιώσει την Ελλάδα, αλλά το διεθνές δίκαιο δεν ορίζει το όριο της υφαλοκρηπίδας στην μέση γραμμή (π.χ. μεταξύ Καστελόριζου και Τουρκικών ακτών). Η οριοθέτηση θα γίνει με βάση κανόνες της νομολογίας που έχει πλέον σταθερά ακολουθήσει το δικαστήριο της Χάγης – και που καλό θα ήταν να εξηγήσουν κάποτε τα μέσα ενημέρωσης στην ελληνική κοινή γνώμη.

Είναι συνεπώς λάθος να λέμε ότι αν πάμε στη Χάγη θα «χάσουμε» δήθεν κάποια δικαιώματα στη μέση γραμμή (επειδή το δικαστήριο δήθεν δεν θα αναγνωρίσει την μέση γραμμή για «πολιτικούς» λόγους, όπως ισχύρίζονται διάφοροι που δεν έχουν σχέση με το διεθνές δίκαιο), ή ότι η σημερινή κυβέρνηση (και η κυβέρνηση Σημίτη στο παρελθόν) δήθεν επιδιώκει «συμβιβασμό» και απώλεια των δικαιωμάτων μας στην υφαλοκρηπίδα της μέσης γραμμής. Τέτοια δικαιώματα απλά δεν υπάρχουν. Αν επινοήσουμε εμείς το διεθνές δίκαιο της αρεσκείας μας, το ίδιο θα κάνει και η Τουρκία. Πώς θα λύσουμε τότε τις διαφορές μας; Φοβάμαι ότι οι απόψεις του κ. Καραμανλή για το διεθνές δίκαιο είναι όσο αξιόπιστες ήταν και οι επιδόσεις του στα στατιστικά δημοσιονομικά στοιχεία. Πρόκειται για θέσεις που ικανοποιούν προσωρινά ένα συγκεκριμένο εθνικό ακροατήριο, δεν στηρίζονται όμως στην πραγματικότητα και τελικά βλάπτουν τα μακροπρόθεσμα συμφέροντα της χώρας.

Τα θέματα αυτά είναι δύσκολα αλλά και ιδιαίτερα σημαντικά για την εθνική άμυνα και την ασφάλεια της χώρας. Η προσπάθεια της σημερινής κυβέρνησης να αναβάλει δύσκολες αποφάσεις παρουσιάζοντας την εικόνα ότι ασκούμε δικαιώματα που δεν έχουμε, μειώνει την αξιοπιστία της χώρας, συσκοτίζει το νομικό ζήτημα και δεν λύνει κανένα πρόβλημα. Πιστεύω ότι η κυβέρνηση πρέπει να αποσύρει αυτό το εσφαλμένο σχέδιο και να επανέλθει με διάθεση συνεργασίας με τα κόμματα της αντιπολίτευσης, ώστε να συμφωνηθεί μια νέα μακροπρόθεσμη στρατηγική κοινής αποδοχής για την άμεση επέκταση της αιγιαλίτιδας ζώνης σε 8, 10 ή 12 ναυτικά μίλια όπου – και αν – χρειάζεται για την προστασία του περιβάλλοντος, της αλιείας, του τουρισμού και της ναυσιπλοίας, αλλά και την μονομερή κήρυξη ΑΟΖ μέσα στους επόμενους 18 μήνες με προσωρινά όρια, με την επιφύλαξη οριστικής οριοθέτησης. Αυτά πρέπει να γίνουν πάντα σε συνεννόηση και σύμπνοια με τους γείτονές μας, όπως θα έκανε κάθε Ευρωπαϊκή χώρα. Το ΘΧΣ πρέπει να εκδοθεί μετά τις αποφάσεις αυτές, ώστε να αποτυπώνει σωστά την μακροπρόθεσμη στόχευσή μας.

Ο Υπουργός Εξωτερικών σωστά είπε ότι ο ορίζοντάς μας είναι παραπομπή των διαφορών μας στη Χάγη. Ελπίζω τα κόμματα της αντιπολίτευσης να στηρίξουν την στρατηγικη αυτή ρητά και χωρίς αστερίσκους. Εκεί πρέπει κατά την γνώμη μου να λύσουμε τα εκκρεμή θέματα, όπως έχουν κάνει και οι πιο ισχυρές Ευρωπαϊκές χώρες στο παρελθόν. Τα θέματα αυτά είναι σύνθετα και δύσκολα. Δεν θα τα λύσει ένα κόμμα μόνο του, όσο μεγάλη κοινοβουλευτική πλειοψηφία και αν έχει. Απαιτούν προγραμματισμό, συναίνεση και ευρεία διαβούλευση και συζήτηση μέσα και έξω από τη Βουλή, με αφοσίωση στην νομική πραγματικότητα και την πλήρη και υπεύθυνη ενημέρωση της κοινής γνώμης.

Ο κ. Παύλος Ελευθεριάδης είναι δικηγόρος στο γραφείο Francis Taylor Building στο Λονδίνο. Είναι επίσης καθηγητής νομικής στα πανεπιστήμια της Νέας Υόρκης και της Οξφόρδης.